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外汇管理

来源: 中国政府网

  一、外汇管理概况

  外汇管理,是指一国政府授权国家货币金融管理当局或其他国家机关,对外汇的收支、买卖、借贷、转移以及国际间结算、外汇汇率和外汇市场等实行的管制措施。《中华人民共和国外汇管理条例》所称外汇,是指下列以外币表示的可以用作国际清偿的支付手段和资产:(一)外币现钞,包括纸币、铸币;(二)外币支付凭证或者支付工具,包括票据、银行存款凭证、银行卡等;(三)外币有价证券,包括债券、股票等;(四)特别提款权;(五)其他外汇资产。

  外汇管理局的基本职能包括:(一)研究提出外汇管理体制改革和防范国际收支风险、促进国际收支平衡的政策建议,研究落实逐步推进人民币资本项目可兑换、培育和发展外汇市场的政策措施,向中国人民银行提供制订人民币汇率政策的建议和依据;(二)参与起草外汇管理有关法律法规和部门规章草案,发布与履行职责有关的规范性文件;(三)负责国际收支、对外债权债务的统计和监测,按规定发布相关信息,承担跨境资金流动监测的有关工作;(四)负责全国外汇市场的监督管理工作,承担结售汇业务监督管理的责任,培育和发展外汇市场;(五)负责依法监督检查经常项目外汇收支的真实性、合法性,负责依法实施资本项目外汇管理,并根据人民币资本项目可兑换进程不断完善管理工作,规范境内外外汇账户管理;(六)负责依法实施外汇监督检查,对违反外汇管理的行为进行处罚;(七)承担国家外汇储备、黄金储备和其他外汇资产经营管理的责任;(八)拟订外汇管理信息化发展规划和标准、规范并组织实施,依法与相关管理部门实施监管信息共享;(九)参与有关国际金融活动;(十)承办国务院及中国人民银行交办的其他事宜。其中,外汇储备管理是我国外汇管理部门的重要职责。外汇储备经营始终坚持“安全、流动、保值增值”的原则,进行审慎、规范、积极的投资运作。按照上述原则,外汇储备管理综合考虑多种因素,进行多元化货币、资产配置。目前,我国外汇储备资产中包括美元、欧元、日元等多种货币,投资于各主要发达经济体和新兴经济体的政府类、机构类、公司类等多种金融产品。多元化投资组合中,不同货币、不同资产类别之间此消彼长、互补平衡的效果明显。

  二、外汇管理目标

  外汇资源短缺曾长期是制约我国经济发展的瓶颈之一。与之相适应,外汇管理的主要目标即是保障国家对这种稀缺资源的计划和支配,在管理理念和制度安排上奉行“宽进严出”原则。告别外汇短缺时代后,我国外汇管理进入了一个新的历史时期,主要目标转变为通过对外汇资金流入和流出的均衡管理,促进国际收支平衡、维护国家金融安全和服务经济发展。

  (一)促进国际收支平衡

  国际收支平衡也称外部平衡,其基本含义是国际收入等于国际支出。如国际支出大于收入,即为逆差;收入大于支出,即为顺差。一国的国际收支状况不论是从一个时期来看还是从某一时刻来看,总是处于不平衡状态,不平衡是经常的、绝对的,平衡则是偶然的、相对的。

  国际收支持续不平衡会对一国经济会产生不利影响。持续的、大规模的逆差会导致外汇储备大量流失,本币汇率下跌,国际资本大量外逃,引发货币危机。持续逆差还会导致获取外汇的能力减弱,影响经济发展所需生产资料的进口,抑制国民经济增长,影响充分就业。持续的、大规模的顺差给货币供给量带来压力,管理不善可能为通货膨胀和资产泡沫制造温床。较大顺差是汇率升值预期的重要原因之一,套利资金可能大量流入,使国际收支顺差进一步扩大。大进往往孕育着大出,将来形势稍有波动,可能出现资金的集中流出。顺差也意味着没有充分合理地利用经济资源,大量资金没有用于国内投资和消费,而用于出口部门,不利于产业结构优化和动态调整。

  外汇管理是调节国际收支平衡的重要措施。面对国际收支较大规模的不平衡,外汇管理可以通过严格审核国际收支交易真实性来防范虚假外汇资金流出流入,可以通过调整外债、证券投资等资本项目收结汇、购付汇等政策,以及建立健全跨境资金流动监测监管体系,防控异常资金流入和流出,促进国际收支平衡。应当说明的是,国际收支平衡状况是国民经济,特别是对外经济整体运行的结果,要保持国际收支相对平衡,优化经济结构是根本。

  (二)维护金融安全

  开放程度越高,一国维护金融安全的责任和压力就越大。跨境资本异常流动是一国金融安全的重大隐患。外汇管理可以通过如下方式,防范跨境资金异常流动,维护金融安全。

  首先,外汇管理如同“筛子”。通过各种制度安排,筛出那些没有真实交易背景以及尚未放开的资本项目外汇资金异常流入流出。1999年初,我国正式实施了进口报关单联网核查制度,要求所有进口项下对外付汇均必须有真实交易背景,基本堵住了货到付款项下假报关单进口骗汇的漏洞。近些年,外汇管理部门还加大了资本流入管理,如2008年实施了出口收结汇联网核查等制度,防控出口多收汇,发挥了外汇管理筛出异常资金流入的功能。

  其二,外汇管理如同“防火墙”。外汇管理可在境内和境外资本之间筑起流出入和汇兑转换的“防火墙”,有助于为国内经济结构调整及各项改革顺利推进创造条件。国际经验也表明,小型新兴市场经济国家频频发生的金融危机,在不同程度上都与本国资本项目的无序开放有关。防范和化解全球化风险,需适应经济发展阶段和金融监管水平,发挥外汇管理隔离风险的“防火墙”作用。

  其三,外汇管理如同“蓄水池”。外汇管理可以根据国内外经济金融情况,收紧或放宽对境内机构和居民保留或自由支配外汇的比例或额度,间接调控外汇资源在国家和民间的持有比例。例如,当面临资本外逃或大规模资本流出时,外汇管理可以要求境内机构和个人及时调回境外外汇,抑制资本外流,做大国家外汇储备资金池,威慑或防卫投机性资本攻击。

  (三)服务经济发展

  服务经济发展始终是外汇管理的出发点和归宿。外汇管理部门适应对外经济发展的需要,不断改进进出口核销手段,在满足监管需求的前提下,最大可能地便利企业经营,支持企业提升国际竞争力。不断简化利用外资和对外投资外汇管理手续,推动国内企业充分地利用两种资源、两个市场,提高生产要素的配置效率。例如,2008年9月国际金融危机集中爆发以来,外汇管理部门落实国家支持经济增长的总体部署,多次放宽贸易信贷比例,改进出口收结汇联网核查手段,企业收付汇和结售汇的便利性得到显著改善。

  三、外汇管理历史沿革

  改革开放前,我国实行严格外汇集中计划管理,国家对外贸和外汇实行统一经营,外汇收支实行指令性计划管理。所有外汇收入必须售给国家,用汇实行计划分配;对外基本不举借外债,不接受外国来华投资;人民币汇率仅作为核算工具。改革开放后,我国外汇管理体制根据经济社会发展和经济体制改革的根本要求,沿着逐步缩小指令性计划、不断培育和增强市场机制在配置外汇资源中的基础性作用的方向转变。经过30多年的努力,初步建立起了适应社会主义市场经济要求的外汇管理体制。1978年以来,外汇管理体制改革大致经历三个重要阶段。

  第一阶段(1978-1993年),外汇管理体制改革起步。这一阶段以增强企业外汇自主权、实行汇率双轨制为特征。1978年召开的党的十一届三中全会正式宣布我国开始实行改革开放的总方针。在涉外经济领域,过去外汇统收统支的体制逐步松动,出口企业开始拥有一定的外汇自主权。为调动出口企业创汇的积极性,确保有限的外汇资源集中用于国民经济建设,从1979年开始实行外汇留成办法,在外汇集中管理、统一平衡、保证重点的同时,适当留给创汇的地方和企业一定比例的外汇,并允许持有留成外汇的单位把多余的外汇额度转让给缺汇的单位,官方汇率与外汇调剂市场汇率并存的汇率制度。总的看,这一阶段,外汇管理体制处于由计划体制开始向市场调节的转变过程,计划配置外汇资源仍居于主导地位,但市场机制萌生和不断发育,对于促进吸引外资、鼓励出口创汇、支持国内经济建设发挥了积极作用。

  第二阶段(1994-2000年),社会主义市场经济条件下的外汇管理体制框架初步确定。1994年初,国家对外汇体制进行了重大改革,取消外汇留成制度,实行银行结售汇制度,实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度,建立统一规范的外汇市场。此后,进一步改进外汇管理体制,1996年全部取消了所有经常性国际支付和转移的限制,实现人民币经常项目可兑换。1997年,亚洲金融危机爆发,给中国经济发展与金融稳定造成严重冲击。为防止危机进一步蔓延,保持国民经济持续发展,我国做出人民币不贬值的承诺,并重点加强资本流出的管制,成功抵御了亚洲金融危机的冲击。总体来看,这一阶段,我国初步确立了适合国情、与社会主义市场经济体制相适应的外汇管理制度框架,外汇供求的市场基础不断扩大,奠定了市场机制配置外汇资源的基础性地位。

  第三阶段(2001年以来),以市场调节为主的外汇管理体制进一步完善。2001年底加入世界贸易组织以来,我国加速融入全球经济,对外开放进一步扩大,国际收支持续大额顺差,对国民经济影响日益增强。适应新形势新挑战,外汇管理体制改革向纵深推进,积极促进贸易投资便利化,稳步推进资本项目可兑换,加强跨境资金流动管理,完善国际收支统计监测。2005年7月启动的人民币汇率形成机制改革为深化外汇管理体制改革注入新的活力。企业和个人持有和使用外汇的政策更加便利,外汇市场加快发展。与此同时,外汇管理方式从重点管外汇流出转为流出入均衡管理,逐步建立起资本流动双向均衡管理的制度框架, 2008年新修订的《外汇管理条例》确立了均衡监管思路。2008年9月国际金融危机全面爆发以来,及时启动应急机制,做好国际收支逆转的应急预案,积极防范金融风险,确保了外汇储备资产的总体安全。2009年以来,针对跨境资金流向复杂和规模增大、市场主体便利化需求不断增长的现实,外汇管理加快了理念和方式的“五个转变”,即从重审批转变为重监测分析,逐步从较为依赖审批和核准的管理方式转变为重点加强跨境资金流动的监测分析和预警;从重事前监管转变为强调事后管理,逐步从事前逐笔审核转为事后核查和重点查处;从重行为管理转变为更加强调主体管理,逐步从按交易行为和业务性质监管转为以经济主体为单位进行管理;从“有罪假设”转变到“无罪假设”,逐步从事前排查经济主体外汇收支的真实性转为事后举证查处违法违规经济主体;从“正面清单”转变到“负面清单”,逐步从“法无明文授权不可为”转为“法无明文禁止即可为”。在守住风险底线的前提下,最大限度地便利市场主体对外贸易投资活动。总体来看,这一阶段,外汇管理体制改革进一步深化,外汇管理的理念和方式加快转变,市场配置外汇资源的作用不断增强,对于促进外贸持续快速发展、引导资本有序双向流动、充分利用两个市场两种资源、服务实体经济发展等发挥了积极的作用。

  四、外汇管理近况

  2010年,我国经济社会发展环境极为复杂,各类自然灾害和重大挑战极为严峻。党中央、国务院果断决策,积极应对,坚持实施应对国际金融危机冲击的一揽子计划,加快经济发展方式转变,国民经济继续朝着宏观调控的预期方向发展,经济向好势头进一步巩固,改革开放深入推进,社会保持和谐稳定。

  2010年,我国国际收支交易呈现恢复性增长。全年国际收支交易总规模为5.6万亿美元,创历史新高;贸易、直接投资、外债等主要项目交易规模均达到历史高峰。其中,经常项目收支状况持续改善,顺差与GDP之比为5.2%,与2009年的比例基本持平;资本和金融项目顺差呈现一定波动,一季度跨境资金流动延续前一年复苏势头,二、三季度受欧洲主权债务危机影响顺差有所回落,但四季度随着国际金融市场逐步企稳,资金净流入出现明显反弹。截至2010年末,我国外汇储备余额达2.85万亿美元。应指出的是,外汇储备的增长,是我国在当前经济发展阶段下国际收支“双顺差”的客观结果,与所谓的“强制结售汇”无关。强制结售汇制度是外汇短缺时代的产物,建立于1994年,当时要求企业的经常项目外汇收入,除国家允许开立外汇账户予以保留的外,均应全部卖给外汇指定银行。此后,外汇局不断放宽企业经常项目外汇账户开户条件,提高账户限额。2008年,修订后的《外汇管理条例》明确规定,企业经常项目外汇收入可以自行保留或者卖给银行。2011年起,企业出口收入可以存放境外,无须调回境内。因此,我国已不再实施强制结售汇制度,强制结售汇已经是一个历史概念。

  2010年,外汇管理部门按照党中央、国务院的总体部署,深入贯彻落实科学发展观,加快外汇管理理念和方式转变,不断深化外汇管理体制改革。一是开展应对和打击“热钱”专项行动。在13个省(市)有针对性地查处“热钱”流入的重点主体、重点渠道,有效抑制异常资金流入。二是加强跨境资金流动的监测和管理。适度调减2010年度境内金融机构短期外债余额指标,完善银行执行外汇管理政策考核办法,规范境外机构和非居民个人境内购房外汇管理,果断启动跨境资金异常流入应对预案。三是推动外汇管理重点领域改革。实施进口核销制度改革,启动系统和数据整合,开展外汇主体监管试点。四是进一步便利市场主体外汇收支。开展出口收入存放境外试点,在地区指标范围内允许中资企业借用短期外债,改革对外担保管理政策,开展人民币对外放款、对外担保等资本项目业务试点,增加外汇市场交易主体,稳步扩大个人本外币兑换特许业务试点。五是完善外汇储备经营管理。坚持将防范风险放在首位,密切跟踪分析市场变化和经济走势,灵活调整投资策略,优化货币资产摆布,保证储备资产保值增值。六是积极推进依法行政,提高外汇管理透明度。宣布废止或失效141件规范性文件,下放部分资本项目业务审批权限,制订全面推进外汇管理依法行政实施方案。多形式、多渠道宣传外汇管理改革,积极回应社会关注热点问题。首次公布月度银行代客结售汇、涉外收付款和季度国际收支平衡表数据。

    
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