提名委员会提名制度是一项伟大的政治发明
——在全国人大常委会决定简介会上的讲话
全国人大常委会法工委副主任 张荣顺
2014年9月1日 香港
香港社会关于行政长官普选问题的讨论，焦点是行政长官候选人提名制度问题。行政长官候选人必须由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名，是香港基本法白纸黑字明确规定的，全国人大常委会的决定全面地维护了这个规定。看到香港社会出现一些绕开香港基本法规定的提名制度、或者对提名委员会进行根本性改造的主张，我想在这里讲一个观点，这就是：提名委员会提名行政长官候选人制度是一项伟大的政治发明。它来自于香港社会的提议，产生于香港基本法起草过程中，符合国家体制和香港实际情况，成为香港基本法规定的行政长官普选制度的鲜明特色，充满着政治智慧，应当倍加珍惜，全力维护。为什么这么说呢？是不是有以下三个理由：
首先，解决了产生行政长官的宪制难题。中英联合声明中载明的中央对香港基本方针政策规定，“行政长官在当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。”这句话大家很熟悉，在香港基本法起草过程中，怎么落实这句话，却是一个重大难题。如果行政长官在香港当地采用协商产生的办法，比较容易处理，但香港社会普遍希望行政长官在香港当地通过选举产生，情况就变得复杂。大家知道，常见的政府官员产生办法有两种，一种是选任制，即通过选举并合法当选后就职；一种是委任制，即由有权当局委任后就职。行政长官既要在香港当地选举，又要中央任命，兼具选任制和委任制的特点，而且选举是实质性的，任命也是实质性的，这是史无前例的。当时香港社会最担心的一种情况是，行政长官在当地选举产生后，中央不予任命，这就会产生严重的宪制危机，尤其是实行普选后，这种风险更大。香港基本法要保障香港的长期繁荣稳定，当然必须把这种风险降到最低。从国家体制来讲，我国这样的单一制国家中，特别行政区首长由中央政府任命，是体现国家主权，确保国家统一的重要举措，在“一国两制”下，中央任命行政长官，怎么与选举民主相结合，这既是一个重大的宪法课题，也是一个现实的政治问题。怎么办？答案就是香港基本法的规定，即行政长官普选时，要由一个有广泛代表性的提名委员会来提名候选人，寄希望于这个提名委员会提出的候选人是爱国爱港的，中央能够信任的。这种提名制度是一项伟大的政治发明，具有开创性的意义。
第二，切合了香港社会的实际情况。香港基本法起草过程中，在制定行政长官和立法会产生办法的问题上，香港社会提出了一个很重要的概念，这就是“均衡参与”，其背后的理念是：社会各行各业的从业人数虽然有很大差别，但对社会运作有着同等重要的作用。比如说，当时法律执业者只有几千人，在餐饮业工作的有几十万人；在餐饮业内，一般员工的人数也远远大于老板的人数。因此，香港社会当时认为，不能根据人数多少来确定哪个行业更重要，在一个行业内也不能说人多的就更重要。实际情况是，各行各业是相互依存的，行业之内老板与员工也是相互依存的，谁也离不开谁。这种理念体现在行政长官产生办法上，就是要由一个各行各业代表组成的选举委员会选举行政长官；到行政长官普选时，这个选举委员会变成提名委员会，负责行政长官候选人的提名，由全体合资格选民依法一人一票选举行政长官。均衡参与原则主要通过提名委员会来体现，四大界别的代表在提名候选人过程中拥有平等的权力，以确保候选人能够获得香港社会各方面的广泛认同。这种制度是香港社会对现代选举民主“数人头”政治，尤其是西方国家政党政治的深刻反思后，创造出来的适合自己实际情况的制度，也可以说，是对世界民主发展作出的独特贡献。
第三，顺应了民主政治的发展潮流。与香港社会各界人士交流时，我经常说，香港基本法关于提名委员会提名行政长官候选人的规定，越看越可爱。这不是调侃，而是真心的感受。阅读西方国家一些著名政治学家对当代选举政治得失的研究著作，更加深了这种看法。比如说，美国著名政治学者阿伦·利普哈特在《民主的模式》一书中，对世界上36个国家的选举民主制度进行了研究，得出的结论是共识民主模式具有优越性，是民主发展的潮流。什么是共识民主？就是通过选举制度的设计，促进各政党和政治派别之间的合作，而不走向对抗。对于我们中国人来说，这个道理十分浅显，合作总比对抗好。香港基本法关于由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名行政长官候选人的制度规定，有利于促进共识政治的形成。因为这个提名委员会是由香港各行各业的代表组成的，从历次选举委员会组成人员看，没有任何一个政治团体或者利益团体可以控制提名委员会。这次全国人大常委会决定明确规定，行政长官候选人要获得提名委员会全体委员过半数支持。这意味着任何政治团体或利益团体要推出其候选人，都要努力争取其他政治派别的支持，互相之间要进行有效协商，和而不同，从而有利于形成共识政治。当然，这是制度设计希望达到的效果，能否达到这种效果，还取决于香港社会各界人士的政治意愿和共同努力。
用一句老套一点的话来归纳我今天的发言，就是：提名委员会提名制度是个好东西，是块美玉，不要把它丢了。行政长官普选办法设计，就是要把这块美玉雕琢成器，全国人大常委会的决定已经为此打出了大样，只要我们在接下来的工作中，如切如磋、如琢如磨，一定能够使这块美玉焕发出夺目的光彩。
